土地閑置費屬于罰款嗎？

　　土地閑置費屬于罰款嗎
　　《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱“《行政處罰法》”）是我國目前制裁行政違法行為的基本法?！缎姓幜P法》第三條明確了行政處罰法定的原則，即“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施。沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”?！缎姓幜P法》第八條對行政處罰的種類作出列舉式規定，包括：（一）警告；（二）罰款；（三）沒收違法所得、沒收非法財物；（四）責令停產停業；（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法規規定的其他行政處罰。此外，《國土資源行政處罰辦法》（國土資源部令第60號）第四條規定，國土資源行政處罰包括：（一）警告；（二）罰款；（三）沒收違法所得、沒收非法財物；（四）限期拆除；（五）吊銷勘查許可證和采礦許可證；（六）法律法規規定的其他行政處罰。
　　從《行政處罰法》第八條及《國土資源行政處罰辦法》第四條關于行政處罰種類的規定看，征收土地閑置費并不屬于其明確列舉的行政處罰種類之一，《行政處罰法》第八條第（七）款作為兜底條款，將其他行政處罰種類交由法律、行政法規規定。
　　《城市房地產管理法》第二十六條中對滿一年未動工開發行為，僅僅規定“可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費”，而沒有在此之外再規定可以處以罰款；此外，《城市房地產管理法》在第六章法律責任中列舉了違法情形及對應的行政處罰，如罰款、沒收違法所得、責令停產停業等，但該等違法情形中并不包括閑置土地；此外，該部分規定對于其他的處理手段，如征收土地閑置費等是否屬于行政處罰，并未明確做出規定?！秶型恋厥褂脵喑鲎尯娃D讓暫行條例》第十七條規定“未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據情節可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰”，那么是否意味著可以據此認定征收土地閑置費屬于行政處罰？《行政處罰法》第九條第一款規定“法律可以設定各種行政處罰”，第十條規定“行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。法律對違法行為已經作出行政處罰規定，行政法規需要作出具體規定的，必須在法律規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定”，也就是說行政法規對于行政處罰的規定，必須在法律規定的范圍內，如果依據《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條的規定將征收土地閑置費界定為行政處罰，筆者認為是缺乏法律依據的。
　　國土資源行政主管部門早期關于閑置土地處置文件中，將征收土地閑置費和罰款（行政處罰）作為并列的處理方式，如《國家土地管理局關于切實做好非農業建設閑置土地利用工作的通知》（[1996]國土[建]字第40號）第二條規定，“土地閑置滿二年的，依法應收回土地使用權的，要堅決收回；對開發建設前期工作準備就緒，投資落實，已具備開工建設條件，且所建項目符合土地利用規劃和國家現行產業政策的，經原審批機關批準可允許繼續使用土地，但要明確開發建設期限，并要收取土地閑置費或處以相應的罰款……”。
　　如上所述，從行政處罰的原則、種類等相關規定來看，將征收土地閑置費認定為行政處罰，法律依據并不充分。