淺談公眾參與治理與國家審計

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信息爆炸時代的到來和公民法治意識的提升，成就了公眾參與國家治理的可行性和必然性。一方面，信息的快速、廣泛傳播，讓公眾對國家治理更加了解，對國家動態更加關注；另一方面，公民法治意識的不斷提升，為公眾有能力參與國家治理提供了必要的基礎。作為國家經濟監督部門的審計機關，同樣也離不開公眾的參與和支持。

一、公眾參與治理

治理理論是西方國家在探索公共行政改革中逐漸形成和發展起來的，黨在十八大報告中提出：要加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。公眾參與概念，揭示了社會管理體制的本質屬性。

所謂“公眾參與”，就是社會公眾通過各種渠道和方式參與到政府專設的公共機構對國家公共事物的控制、管理和服務活動中，以提高政府公共機構的管理和服務水平。公眾參與的概念體現為公共機構和公眾在公眾參與過程中的互動性。在這個過程中，公共機構是公眾參與的主體，而且是主導方；公眾是參與方，一般是被動方。對公共機構來說，就是傾聽和考慮所有民眾的意見，并最終在公開透明的方式中達成決議；對公眾來說，就是能夠知曉應該知曉的信息和公共機構的治理行為，自身的意見能夠得到傾聽、討論和采納。公眾參與包括政治參與、立法參與、行政參與、司法參與等多種參與形式。①一方面，公眾參與在本質上具有先賦性，否則離開公眾參與的社會管理將成為公眾的對立物，這說明公眾性是社會管理的最基本屬性；另一方面，公眾參與的社會管理屬于公眾的自治行為，一定時期的公眾素質和能力，影響或決定著該時期的社會管理水平。從這個意義上說，公眾參與社會管理的過程也是其不斷實現自我提升、自我完善、自我發展的過程。

我們認為，對于國家審計而言，公眾參與治理又可以分為系統內部公眾參與治理與系統外部公眾參與治理。

二、國家審計為公眾參與治理提供良好環境

1。公眾參與國家審計是維護公眾權益的重要途徑。在我國，國家的一切權力都屬于人民，人民是國家的真正主人，人民有權利去參與管理國家事務。但是，受各種因素制約，我國公眾參與治理的途徑、手段等都不同程度受到限制。公眾參與國家審計，則為公眾參與公共事務管理提供了一個新的平臺，這本身就是公眾權利得到保障的一個體現，是社會民主建設的一大進步。同時，公眾參與國家審計，可以讓公眾有充分表達自己意見的機會，就會使國家審計在項目的選擇上更科學、更合理，更能體現公眾的意愿，更能選擇公眾最關心、跟公眾利益最相關的項目開展審計，從而讓國家審計的資源更集中到維護公眾利益上，更好地維護公眾的根本利益。②2.國家審計能夠為公眾參與治理提供保障。一方面，國家審計本質與公眾參與治理的目標具有相同性。國家審計實質上是國家依法用權力監督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統中的一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，是國家治理的重要組織部分。因此只要能夠保證審計機關依法審計、高效審計、文明審計，審計工作就能夠為公眾參與治理創造條件、提供保障。另一方面國家審計因其良好的聲譽，能夠在公眾與公權部門之間搭建良好的互信橋梁。從審計署近年輿情調查情況可以看出，社會對于審計署的工作一直持正面評價，公眾信任度較高。因此，審計機關作出的審計結論，提出的審計建議，甚至表達的觀點較容易被公眾接受，“雙贏”的局面更容易達成。

三、公眾參與促進國家審計不斷完善

（一）來源于審計系統外部的公眾參與，可以促進審計更好地發揮監管作用1。公眾參與治理有利于審計機關科學立項。通過公眾的積極參與，能將社會熱點問題、民生問題、腐敗問題及時暴露出來，廣泛地征求公眾對審計計劃安排的意見建議，可以幫助審計機關提升審計的針對性，讓審計更好地服務于公眾需求。許多審計機關也已經認識到公眾參與對審計科學立項的參考價值，通過實行問審于民、發放網絡調查問卷、召開群眾代表座談會、深入基層走訪調研等方式，加強在計劃確定前與公眾的互動，確保審計機關重點工作能充分體現公眾的需求。

2.公眾參與治理有助于審計結果的整改落實。審計機關的監督效能很大一部分依賴于審計建議的采納和審計結果的整改落實，但仍然有一些問題“屢審屢犯”，年年審，年年有。為確保審計建議的落實和審計整改的推進，應充分發揮公眾的監督作用。通過加大對審計結果的公開、公布，加大對審計建議落實情況的跟蹤督查，加強對財務收支情況的公開，對被審計單位形成強大的輿論約束力，推動審計整改工作的順利開展。

3.公眾參與治理有助于審計自身對標找差，規范審計執法行為，提升服務水平。來自外界的輿論監督，如監督、表揚、投訴等，本身就是對審計機關服務水平的反饋，通過公眾反饋的意見，促進審計執法行為不斷規范。以南京市高淳區為例，該區每年組織對黨政機關部門、單位等進行群眾評議，負責評議打分的對象有區委、區政府主要領導及分管領導，所有參加評議的機關部門、單位等以及部分群眾代表，通過評分排定名次。對于審計機關而言，也可以利用這種形式自我檢查服務監督作用的發揮是否到位。如果考核名次名列前茅，因為審計機關做的是“得罪人”的差事，且其服務對象均為打分人員，如果得分太高，則說明審計工作中好人主義過頭，頂真碰硬不夠；如果得分太低，則說明審計過程中“審、幫、促”做得不到位，甚至可能存在審計廉政風險。

4. 公眾參與治理有助于揭示和反映社會發展存在的薄弱環節和風險。加大公眾的參與力度，有助于審計人員獲得線索，明確審計重點。比如在去年的村級財務收支審計中，審計人員在某村進點后，便經常有村民通過不同方式反映問題，加上該村經濟總量較大，審計人員根據村民提供的線索，在開始審計之前就明確了審計重點，審計結束后向區紀委移送違紀線索2條。

5.公眾對審計工作的直接參與，有利于審計綜合型人才的培養。隨著審計監督范疇的不斷擴大，社會會審計工作的要求也逐步提升。為解決審計機關人手不足、現有人員知識結構單一的問題，可以加強與社會公眾的互動，吸收具有專業特長的社會人士積極參與到審計工作中來。通過聘請社會中介機構等，確保審計工作任務按時完成，提升審計工作效率；同時也可以在大型、綜合型審計項目中聘請社會專業人員，包括工程、環境、法律等各方面社會專業人才，不僅能加強審計的專業性，同時也可以加強聘用人員與審計人員的互動，促進復合型審計人才的培養。

6.公眾參與治理有利于審計工作理論研究的發展。社會對審計工作的新要求，新期望，可促進審計工作不斷創新，轉型發展，從而促進國家審計更適應社會發展，更符合公眾需求。同時，公眾提出的新課題也為審計理論研究的發展提供了參考。

（二）來源于審計系統內部的公眾參與，可以更好發揮審計工作的能動性充分調動每個審計人員的積極性，也是每個審計機關面臨的重要課題。

1。系統內部公眾參與治理有利于增強審計機關的凝聚力、向心力。國家審計的發展離不開審計人員的全身心參與，同時審計人員對于機關在內部管理等方面存在的問題也最為深刻，如果能夠認真傾聽審計人員的心聲，調動其積極性，參與到審計機關治理中來，不僅可以提升機關的內部管理水平，還可以充分激發其主人翁精神，增強凝聚力和戰斗力。結合此次黨的群眾路線教育實踐活動的開展，規定動作中的“五個必談”讓許多審計人員都意識到了內部溝通的必要性，為進一步密切領導干部和一般人員的關系，許多審計機關都出臺了領導干部談心談話制度，將領導干部之間的談話及上下級之間的談話作為一項制度固定下來。在審計人員之間深入開展談心談話活動有助于調動每個審計人員的積極性，讓大家愿意為提升機關建設水平出謀劃策。

2.系統內部公眾參與治理有利于防范廉政風險。為降低廉政風險，強化廉政建設，許多審計機關都制定了諸多的工作紀律，但光靠制度還遠遠不夠，必須通過加強廉政監督，才能真正防范腐敗。充分 調動系統內部公眾參與的積極性，可以在外出審計時發揮每個審計人員的監督作用，通過相互監督，相互約束，降低廉政風險。

3.系統內部公眾參與治理有利于打造更加豐富多彩的審計文化。什么樣的文化氛圍決定什么樣的審計成效。要營造積極、健康、和諧、友愛的審計文化，促進審計文化建設向更高、更深、更豐富的方向發展，就要充分調動系統內部公眾參與的積極性。通過開展豐富多彩的文體活動，舉辦審計人員喜聞樂見、廣泛參與的讀書、健康講座、文體競賽、文藝作品比賽等活動，使干部職工之間增進交流、促進團結，達到身心愉悅、體魄強健、充滿活力的效果，以此提升審計人員的思想境界，凈化靈魂，激勵創新，鼓舞斗志，引導審計人員形成積極健康、開拓創新、勇于擔當的審計特色文化。

四、發揮公眾參與國家審計的積極作用

黨的十八大要求提高公眾參與度，促進社會管理創新。但目前的公眾參與制度還有待于實現有序參與、廣泛參與、深度參與和有效參與。國家審計機關應充分利用公眾的力量，主動適應公眾參與社會管理的進程，一方面采取措施，應對公眾參與帶給我們的挑戰，規范自身行政行為；另一方面要開通渠道，主動引入公眾參與，提高審計工作的質量，提升審計的效果。

1。 審計機關應改變觀念，逐步樹立“公眾參與式審計”的理念。隨著信息化的深入，信息傳播日益便捷，公眾對政府部門行為知情權的意識逐漸增強。在這樣的形勢下，審計機關和審計人員應積極轉變思想，順應發展趨勢。一方面要深刻認識到民主與法治是現代國家治理的兩大基本特征，公眾參與治理是大勢所趨，推進公眾參與國家審計是貫徹黨中央決策部署的根本要求。另一方面也應認識到公眾參與治理無論是對公眾、還是對審計本身，甚至對社會和諧都具有重要的作用。而且，我們應清楚地看到，經過幾年的實踐，正面公眾參與國家審計效果是良好的。為此，審計機關和審計人員要深刻認識到推進公眾參與國家審計的重要意義，主動適應，順勢而為，牢固樹立“公眾參與式審計”的理念。

2.加強宣傳，加大公開，對公眾參與治理進行正面引導。有時由于信息的不對稱，在所了解信息有限的情況下，公眾對事情的理解可能會出現偏差。尤其是對一些涉及民生資金、保障房、教育基金等公眾關注度較高的審計項目，信息量的偏差可能會引起公眾的誤會，從而引起公眾不滿。例如我區群眾路線教育實踐活動征求社會公眾對于機關部門的意見時，恰逢百村財務收支審計工作第一年的整理總結階段，有網民反復提出要對審計結果進行公開，矛頭直指區審計機關。為避免引發更大范圍的輿論危機，區審計機關及時向百村財務收支審計工作小組匯報情況，由領導小組將進展情況、公布情況及下一步計劃安排統一向公眾進行了答復，通過信息的及時公開，解決了由于公眾對審計機關執法對象、審計結果公開規定等方面的信息缺失而帶來的輿論危機。

3. 拓展渠道，通過多種方式借助公眾力量。審計機關應積極探索公眾參與治理的渠道和方式，在審計實施的各個環節加強與公眾的互動。一是在制定年度項目計劃時，引入“問審于民”工作制度。在分析當前社會重點、難點、熱點的基礎上，建立備選項目庫，通過發放民意調查表、召開征求意見會等方式廣泛征詢公眾意見，充分尊重公眾訴求，結合政府工作重心，確定審計項目；二是項目實施過程中引入行風監督員。通過聘請與審計機關接觸較頻繁或有相關業務往來的人員，對審計實施過程中的取證、保密、廉政紀律執行情況等進行監督，促進審計人員依法履職，不斷提升服務水平；三是審計建議落實和審計整改方面引入公眾監督。目前，針對審計過程中的屢審屢犯現象，我區審計機關正與四責聯審工作小組進行協調，計劃每年底對本年度已審重點項目的整改情況進行跟蹤督查；同時，積極加強與地方報社的溝通，確定審計結果公開事宜。